La reforma agraria como deuda histórica
José Honorio Martínez*
Ponencia presentada en el VI Congreso Nacional y I Internacional Red-Unipaz, Universidad del Valle, Octubre 25 de 2013.

Introducción

La histórica ausencia de una reforma agraria redistributiva es una de las razones fundamentales del origen y la prolongación del conflicto social y armado en Colombia durante más de 60 años .

La disputa por la tierra ha estado presente a lo largo de toda nuestra historia. Durante la conquista, la colonia y también en la era republicana, la apropiación territorial ha sido tanto fuente de poder como de enriquecimiento. Sobre el dominio territorial y el de las comunidades rurales se forjaron las instituciones coloniales; la encomienda y la mita, las figuras republicanas del caudillo y el gamonal surgieron ligadas al control de tierras y poblaciones. El control de la tierra y su apropiación ha constituido históricamente una de las fuentes del poder político, hasta nuestros días, en los cuales grandes terratenientes y sus testaferros controlan millones de hectáreas del territorio nacional y las precarias instituciones públicas asentadas en dichos territorios. La acuñación del término para-política para referir la presencia del paramilitarismo en el ejercicio de la política legal no es algo casual, sino el resultado de un largo proceso de secuestro del Estado y las instituciones públicas en manos de poderes mafiosos. La erección, en la primera década del siglo XXI, de la parapolítica representó el triunfo de la clase terrateniente y a la vez el fracaso de la democracia liberal burguesa. El histórico carácter reaccionario, militarista y terrorista ostentado por el Estado colombiano encuentra su fundamento en el latifundismo. El cual ningún gobierno se ha atrevido a tocar, ante el cual han cedido incluso las iniciativas más progresistas, recuérdese la ley 200 de 1936 enterrada 8 años después con la ley 100 aprobada a expensas de la SAC, o la ley 135 de 1961 clausurada en sus expectativas 11 años después con el pacto de Chicoral.

Durante los últimos cuarenta años las políticas gubernamentales han estado dirigidas a despoblar el campo de campesinos y a incrementar la vastedad del latifundio. Las cifras que arrojan los diversos estudios (Colombia rural razones para la esperanza, Atlas de distribución de la propiedad rural en Colombia, Mercado de tierras en Colombia: acaparamiento o soberanía alimentaria, Dinámicas en el mercado de la tierra en Colombia, entre otros), sobre la concentración de la tierra en el país son más que elocuentes.
En lo que sigue de la presente exposición se describirán algunas de las principales acciones gubernamentales en contra de la gente del campo (sean campesinos, indígenas, afrodescendientes, trabajadores agrícolas, colonos) y los sectores populares de la nación colombiana, y finalmente a concluir con tres propuestas encaminadas a saldar la histórica deuda en materia de reforma agraria.

Pacto de Chicoral, colonización y hegemonía latifundista

Desde hace cuarenta años el Estado ha desenvuelto una política agraria abiertamente anticampesina, una política que se ha orientado en función de dos propósitos primordiales: el primero, sostener el latifundio y las rentas de la tierra a los terratenientes, y el segundo, viabilizar la transnacionalización de la agricultura. El sostenimiento del latifundio ha sido un signo del capitalismo dependiente , pues, si bien se trata de una estructura que frena el desarrollo de las fuerzas productivas a escala local, en la lógica global del sistema, y sobre todo en el ordenamiento geoeconómico prevaleciente, resulta funcional al proceso de acumulación de las metrópolis centrales del capitalismo.
El Pacto de Chicoral clausuró el discurso reformista agrario, abocándose a neutralizar los avances alcanzados por la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) mediante la toma de tierras. La ANUC se planteó en agosto de 1971 como propósito fundamental la eliminación del monopolio de la tierra y liquidación definitiva de la propiedad latifundista. Bajo esa bandera encabezó la toma de unas 1.000 fincas por parte de más de 16 mil familias campesinas en 21 de los 23 departamentos del país de entonces. La respuesta gubernamental inmediata fue la represión y criminalización del movimiento agrario y la división del mismo. Entre enero de 1970 y abril de 1981 fueron asesinados por agentes estatales y organizaciones privadas 501 campesinos e indígenas , la invasión de tierras se convirtió en un delito castigado con extremas penas de prisión y la organización fue dividida a expensas del gobierno, el cual clausuró los recursos para su funcionamiento.

Antes que propiciar un masivo reparto de tierras, la acción gubernamental se distendió hacia el impulso de la colonización. Según el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (INCORA), entre 1961 y 1994 fueron tituladas doce millones de hectáreas de baldíos, mientras que la redistribución de tierras dentro de la frontera agrícola fue de solamente un millón de hectáreas. La colonización, fruto de la expulsión del campesinado de las regiones de frontera agrícola, fue presentada por el Estado como un proceso de reforma agraria. El empuje de la colonización ha supuesto el afianzamiento de la concentración de la tierra en pocas manos dentro de la frontera agrícola.

Las cifras del INCORA sobre su gestión dan cuenta de la férrea hegemonía de la clase terrateniente en la orientación de la política agraria.

La problemática agraria en el contexto neoliberal

Desde 1990, los distintos gobiernos, comenzando por el de César Gaviria, han aplicado a fondo el recetario neoliberal. En un marco denominado de apertura económica se ejecutaron tres grandes procesos en relación al campo: en primer lugar, el desmantelamiento y privatización de la institucionalidad para el sector agrario (instituciones como el IDEMA, el Inderena, el INPA, el ICA, la Caja Agraria, entre otras desaparecieron o fueron “reestructuradas”), en segundo término, la tierra ingreso en un acentuado proceso de mercantilización especulativa reglado por la figura del mercado de tierras y en tercer lugar, las importaciones alimentarias se acrecentaron.

La ley 160 de 1994 estableció, a expensas del Banco Mundial, la figura del “mercado subsidiado de tierras” como mecanismo para el acceso de los campesinos a la tierra. A pesar de las advertencias de la Oficina de Naciones Unidas para la Alimentación (FAO) y el INCORA, en el sentido que “el mercado de tierras” no era el mecanismo más idóneo para que los campesinos accedieran a la propiedad de la tierra el mecanismo se impuso . El incremento de la concentración de la tierra es indicador muy significativo de la inoperancia del mercado de tierras como un mecanismo para que los campesinos accedan a la tierra. “El índice Gini de concentración de la propiedad de la tierra, entre 0 y 1, subió de 0,840 en 1984 hasta 0,875 en 2009. En 2000, Antioquia era el sexto departamento en concentración de la propiedad de la tierra se refiere con un índice de Gini de 0,86, pero en 2009 pasó a ser el primero con un índice de Gini de 0,91, el más alto del país, junto con el del Valle, que pasó de 0,89 a 0,91 ”.

A la regresividad del mercado de tierras, como el mecanismo fundamental de la política neoliberal para estructuración de la propiedad agraria, hay que sumar la profunda inequidad prevaleciente en materia tributaria en el campo. Según datos del año 2009, el microfundio paga en promedio 2.423.517 pesos por hectárea mientras que la gran propiedad paga 338.649 pesos, es decir, el más pequeño de los propietarios agrícolas paga siete veces más impuestos por la tierra que el gran latifundista.

AVALÚO CATASTRAL POR TAMAÑO DEL PREDIO

Tabla 1. Avalúo promedio por hectárea (Pesos corrientes. 2009)
Regió- Microfundio -Pequeña Propiedad -Mediana Propiedad -Gran propiedad

Central 4.329.212 1.993.627 1.515.423 1.159.520

Caribe 1.706.485 944.400 987.653 692.489

Nororiental 492.324 204.253 263.786 77.645

Sur 1.037.427 489.359 707.288 349.653

Amazorinoquia 106.616 81.622 120.001 108.868

Pacífico 421.944 271.179 199.231 194.366

Nacional 2.423.517 975.162 1.028.447 338.649

Fuente: PPTP Acción Social 2010.

El abandono institucional del campo y el mercado de tierras fueron aspectos claves para el avance de las corporaciones transnacionales sobre el mercado de alimentos en Colombia. A finales de la década de 1980, Colombia prácticamente se autoabastecía en sus requerimientos agrícolas básicos y generaba el 90% de los alimentos requeridos . En 2010, el país importa cerca de la mitad de los alimentos que requiere. Entre 1990 y 2006 dejaron de cultivarse 1.300.000 hectáreas y Colombia importa hoy cerca de 12 millones de toneladas de alimentos a elevados precios, al tiempo, miles de campesinos no tienen tierra o no pueden trabajarla y miles de colombianos pasan hambre.

La gestión Uribe y la consolidación del latifundismo

Como si no hubiesen sido suficientemente retrógradas las políticas desarrolladas en la década de 1990 (desmonte de la institucionalidad agraria, mercado de tierras y acrecentamiento de las importaciones alimentarias), al iniciar el siglo XXI, el gobierno Uribe acrecentó el respaldo estatal al paramilitarismo. El paramilitarismo operó favoreciendo el destierro y el acaparamiento de tierras, siendo en numerosos casos “el método” para viabilizar la construcción de megaproyectos hidroeléctricos, viales, portuarios, agroindustriales, turísticos y minero-energéticos.

La articulación entre la labor del paramilitarismo y el capital transnacional ha sido bastante evidente en el caso del programa de impulso de los agrocombustibles. En 1998, el presidente Pastrana gestionó con el Banco Mundial un crédito para fomentar plantaciones de palma aceitera, de las ocho zonas seleccionadas para el programa cinco eran de dominio de los grupos paramilitares Urabá, Córdoba-Sucre, Cesar, Magdalena Medio y centro-norte del Meta.

La meta gubernamental en materia de agrocombustibles consiste en sembrar 3,5 millones de hectáreas de palma y la misma cantidad de caña para etanol, gremios como Fedepalma y Asocaña defienden vehementemente estas iniciativas a pesar que, como lo dijo el paramilitar H.H. en su confesión, “la palma se siembra con sangre”.

La política de impulso de los agrocombustibles ha contado con todo el respaldo del Estado, muestra de ello son las leyes 693 de 2001 que obliga a su consumo en las ciudades de más de 500.000 habitantes, la ley 788 de 2002 que exime de IVA e impuesto global a la gasolina y la sobretasa. Distintas resoluciones y decretos han desarrollado esta política estableciendo que para el año 2012 la proporción de etanol en la mezcla de combustible automotor sea de 20% y 10% en el biodiesel para el año 2010. Adicionalmente, el TLC contempla la fijación de un régimen libre de aranceles para la importación de biodiesel y etanol y el establecimiento de zonas francas para su producción. Según el informe más reciente de Fedepalma el cultivo de palma en 2012 alcanza las 452 mil hectáreas.

Como si siguiera siendo insuficiente con el abandono institucional del campo, la apertura económica y el paramilitarismo, el Estado agregó el desenvolvimiento de un plan de militarización impulsado por el gobierno de los Estados Unidos: el Plan Colombia. Este plan complementó la labor del paramilitarismo, de modo que al cabo de una década (2000-2010) hubo dos millones más de desterrados y cuatro millones de hectáreas usurpadas. Según datos del Proyecto de protección de tierras y patrimonio, entre 1995 y 2010, fueron abandonados por personas víctimas de desplazamiento forzado un total de 270.680 predios que comprenden 6.556.978 hectáreas. Como quedó expresado en julio de 2001, el paramilitarismo se abocó a la refundación del Estado. El denominado Pacto de Ralito suscrito entre paramilitares, militares, empresarios y políticos contó con total respaldo por parte del gobierno Uribe, el cual se dio la tarea de desenvolverlo y consolidarlo. En tal sentido, el gobierno Uribe expidió en 2005 la ley 975 de justicia y paz con la cual garantizó impunidad a los masacradores , por otra parte viabilizó el despojo de tierras y su titulación a los usurpadores por parte del INCORA y complementó la faena entregando de grandes subsidios a los latifundistas por parte del Ministerio de Agricultura.

Los casos del predio Carimagua y la asignación de fondos del programa Agro Ingreso Seguro (AIS) resumen el conjunto de la política agraria durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez.

Carimagua es un predio de 17.000 hectáreas en Puerto Gaitán (Meta) que debió ser adjudicado a más de 700 familias desplazadas que esperaban acceder a dichas tierras, de forma ilegal el Incoder procedió a licitarlo para su entrega a las compañías palmicultoras.

El programa Agro Ingreso Seguro (Ley 133 de 2007) fue supuestamente establecido para reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para competir en el mercado globalizado. Sin embargo, ocurrió todo lo contario, ya que sus recursos fueron a beneficiar a los latifundistas. El programa AIS se mantuvo en la línea usual del Estado, de orientar la inversión pública hacia los sectores del latifundio tradicional. El programa, en realidad, fue empleado para respaldar la financiación de la reelección presidencial de Uribe Vélez.

Tabla 2. Recursos entregados bajo el programa Agro Ingreso Seguro

Años Familias Monto ($)
2007 y 2008 Familias Lacouture $ 11.996.021.3999

2007 y 2008 Familias Vives $ 7.068.996.154

2007 Familias Fernández Castro $ 942.130.880

2007 y 2008 Familias Posada Grillo $ 1.037.639.245

2007 y 2008 Familias Cuello $ 490.266.052

2007 y 2009 Familias Dávila Abondano $ 2.982.577.988

2008 Familias Villamizar $ 496.400.000

2008 Familias Solano Tribín $ 2.140.076.889

2008 Familias Riveros Paéz $ 1.622.063.767

2009 Familias Sardi de Holguín $ 200.000.000

2008 Familias Rengifo Vélez $ 35.466.764

2008 Familias Rojas Jiménez $ 37.961.000

2007 Familias Mejía Marulanda $ 112.020.641

2008 Familias Ochoa Daza $ 283.097.500

2009 Familias Carvalho y Díaz Saavedra $ 1.439.695.770

Total $ 30.884.414.049

Fuente: Gómez Hernández, Bersarión, La tenencia de la tierra y la reforma agraria en Colombia,
Revista Verba Iuris, No.25, enero-junio de 2011, Universidad Libre Bogotá, p.78.

La entrega de los recursos del Estado a los latifundistas confirmó lo que se puede decir es la regla histórica de la distribución de la inversión pública en favor de las clases dominantes. Durante la última década, el gremio de los cultivadores de palma ha sido especialmente privilegiado en la recepción de incentivos y exenciones. Se pueden mencionar el Certificado de Incentivo Forestal (CIF) de la ley 139 de 1994, el cual subsidia el 75% de los costos de establecimiento y 50% de los costos de mantenimiento del segundo al quinto año. A este se agregan los incentivos de la ley 101 de 1993 para la estabilización de precios de aceite palmero y la ley 788 de 2002 que exonera a los productores de etanol del impuesto del valor agregado IVA y de los impuestos y sobretasas a los combustibles.

El gobierno Santos y la consolidación del latifundismo burzatilizado

El gobierno Santos ha orientado su gestión a resolver los intereses del gran capital en el territorio colombiano, ello ha implicado: 1. Legalizar el despojo y la ilegalidad habida en los años previos, 2. Establecer las condiciones para el avance de la monopolización comercial vía TLCs, 3. Intensificar el modelo extractivista minero-energético y 4. Integrar plenamente la economía colombiana a la lógica especulativa impuesta por la bursatilización. El desenvolvimiento de esta agenda implica el recrudecimiento del despojo y la injusticia social, sin embargo, el gobierno ha tratado de presentarse como el adalid de las víctimas y como el gobierno de la paz.

El gobierno Santos es un gobierno infinitamente alejado de los intereses populares, su política social prosigue bajo la senda del asistencialismo neoliberal, su preocupación por las víctimas en realidad es más una preocupación por garantizar seguridad jurídica a los llamados inversionistas, y su política de dialogo con la insurgencia no da aminorado en nada el énfasis militarista de la acción estatal, tal como quedó refrendado en el presupuesto nacional aprobado para el año 2014.

La tónica impuesta por la penetración creciente del capital transnacional no implica la transformación ostensible del latifundismo, por el contrario avanza en su revitalización. La avanzada de las familias terratenientes, acompañando a las trasnacionales, sobre las tierras de la Altillanura denota la prevalencia de las expectativas rentistas sobre las productivas. Lo que se constata con el auge en el acaparamiento de tierras y la commoditización de los alimentos, las materias primas y los recursos minero-energéticos, es un proceso de reactualización rentista que, antes que descomponer, tiende a revigorizar el latifundismo.

La política agraria santista agravará enormemente la ya precaria situación existente en el campo colombiano, una muestra de ello la vienen dando los paros y movilizaciones de campesinos, indígenas, y pequeños mineros, en este contexto al movimiento social y a las organizaciones populares les cabe notable protagonismo, pues de su capacidad de aglutinar y convocar al país dependerá en gran medida el quiebre del modelo neoliberal.

A modo de conclusión

La revisión de la trayectoria histórica de la política estatal en torno a la cuestión agraria y la forma en que este hoy se articula con la problemática agroalimentaria lleva a concluir que el Estado tiene una deuda histórica con la gente del campo (sean campesinos, indígenas, afrodescendientes, trabajadores agrícolas, colonos), y que la resolución de tal deuda pasa por una serie de reformas que implican entre otras cosas:

1. La descomposición del latifundio, prioritariamente, aquel que dispone de grandes extensiones de tierra ociosa o dedicada a la ganadería extensiva.

2. El criterio de reparto de la tierra debe privilegiar las formas de tenencia y explotación colectiva (como las Zonas de Reserva Campesina), el fraccionamiento de la tierra en numerosos pequeños propietarios sienta, como lo han demostrado experiencias pretéritas en América Latina, las condiciones para el resurgimiento de los procesos de concentración.

La tierra redistribuida debe afectarse por mecanismos jurídicos que impidan su mercantilización, ello para garantizar el uso y la explotación productiva. De manera complementaria deben establecerse límites a la tenencia de tierras y al usufructo del territorio mediante grandes proyectos mineros, energéticos, agroindustriales o infraestructurales.

3. Una política de redistribución de tierras debe articularse con un proyecto estratégico de soberanía alimentaria. La subsistencia de la población a escala local y regional y no la producción comercial debe ser el primer objetivo productivo de cualquier política de desarrollo agrario, especialmente en regiones caracterizadas por alta complejidad ecogeográfica y una gran riqueza biológica y genética. El mercado interno de alimentos debe garantizarse para los productores agrarios dentro de un plan alimentario nacional que disponga los tipos de alimentos, los apoyos institucionales (crédito, asistencia técnica, transporte, y mercados locales o regionales) y las formas organizativas para la producción.

Notas:

* Profesor Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales (Universidad Nacional de Colombia).

1. Se entiende por reforma agraria una actuación estatal o una política pública con la cual el gobierno interviene para modificar la estructura agraria vigente en un Estado. Se entiende por estructura agraria el armazón institucional de la agricultura: incluye la distribución de la tierra, sus formas de tenencia y las modalidades de explotación. Supone la cristalización en el espacio territorial de un sistema de relaciones sociales cuyo último objetivo es la apropiación de plustrabajo. Constituye la expresión materializada del poder de las diferentes clases sociales.

2. En su acepción más general la reforma agraria implica la transformación de los sistemas y las formas de tenencia de la tierra. Se trata de un proceso que, acompañado de vastos programas de desarrollo agrícola, incluye la redistribución en gran escala del ingreso, de las oportunidades y de otros beneficios derivados de la propiedad de la tierra a favor del cultivador y de la sociedad entera”; según Chonchol, “la reforma agraria trata de establecer una nueva estructura de poder en la sociedad, y eso se hace a través de la lucha política”, en síntesis, la reforma agraria es la resultante de dos corrientes de reivindicaciones cuyas fuerzas aparecen más o menos intrincadas: la reivindicación social que tiene como finalidad una mejor distribución de bienes y la reivindicación económica cuyo objetivo es la implantación de unidades de producción eficaces. La reforma agraria implica entonces, la existencia de una acción del Estado planificada, voluntaria y concertada, dirigida a transformar las condiciones de acceso a los recursos para equilibrar la estructura social.
Ver al respecto: Barraclough, Solon, ¿Qué es una reforma agraria? En Reformas agrarias en América Latina. Fondo de Cultura Económica, México 1965.

3. Trabajos como: “Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra” (2002) de Darío Fajardo, “Vigencia de una reforma agraria democrática” de Darío González (2007) y “Reforma agraria en Colombia: vigente y por hacer” (2005) de Regis Manuel Benítez (excontralor delegado para el sector agropecuario), entre otros, insisten en la Reforma Agraria como una necesidad para la construcción de paz en Colombia.

4. En Colombia el paramilitarismo ha sido un recurso permanente de las clases dominantes para la defensa de sus privilegios. En la etapa histórica más reciente fue una política que le permitió al Estado compartir el monopolio de las armas con grupos de particulares de la sociedad, terratenientes principalmente, siendo legalizado mediante la ley 48 de 1968. En mayo de 1989 la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional dicha ley, sin embargo, cinco años más tarde, en febrero de 1994, el Estado nuevamente otorgó legalidad al paramilitarismo bajo la figura de Cooperativas de Seguridad Rural (Convivir). En 1997, el paramilitarismo se dio la identidad de Autodefensa Unidas de Colombia (AUC), su expansión fue muy significativa en regiones latifundistas.

5. Ver sobre este concepto los trabajos de Ruy Mauro Marini, Vania Bambirra, Theotonio Dos Santos y Agustín Cueva, entre otros.

6. Ver al respecto: Torres Sánchez, Jaime, Colombia Represión 1970-1981, Cinep Bogotá 1982.

7. Ver al respecto: Suárez, Ruth, El mercado de tierras en Colombia ¿una alternativa viable? CEGA Bogotá 1999.

8. Mondragón, Héctor, ¡Es la renta de la tierra!, Caja de Herramientas, Edición 329 Noviembre de 2012.

9. Fajardo, Darío, Perspectivas del problema agrario colombiano, Documento mesa 1: Tierras y territorios, CODHES, Bogotá, marzo de 2011, p.30.

10. Verdad Abierta, La historia detrás del “Pacto de Ralito”, Enero 18 de 2010.
Gallón, Gustavo, “Justicia y paz”, otro falso positivo, El espectador 11 de agosto de 2011.

11. Ver al respecto el texto: Lemaitre Ripoll, Julieta (compiladora), “Derechos enterrados comunidades étnicas y campesinas en Colombia, nueve estudios de caso”, Uniandes, Bogotá 2011.