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La tenencia de la tierra: un problema en Colombia
Viviana Aydé Vargas Rivera / Viernes 7 de diciembre de 2007
 

En Colombia, el acceso a la tierra ha sido históricamente una gran fuente de poder político y de conflicto social, además un determinante clave en la productividad de la economía rural.

En nuestro país, la estructura agraria se caracteriza por la falta del aprovechamiento de tierras productivas, la tendencia a la reconcentración de las tierras y el riesgo ambiental a consecuencia del uso excesivo de la tierra para pastoreo de ganado. Esto produce la expansión de la frontera agrícola hacia tierras frágiles, generando un grave riesgo ambiental y problemas sociales.

En un país históricamente agrario como Colombia podemos observar que la gran mayoría de los conflictos sociales y bélicos del siglo 20 y lo que va del siglo 21 están enmarcados en el terreno de lo agrario.

No sobra mencionar la Masacre de las Bananeras, los pequeños conflictos generados por la bonanza cafetera, el problema desatado por la bonanza marimbera y la actual crisis generada por el negocio de la coca, sin mencionar los numerosos conflictos generados ante la intención de las grandes multinacionales de apropiarse de los campos colombianos para explotar nuestra gran riqueza natural.

A raíz de esto se ha producido una gran crisis humanitaria que viven los campesinos hace más de 50 años, por un conflicto social y armado en el que la élite pretende defender su poder político y económico poniendo en riesgo derechos fundamentales, económicos, sociales, culturales y ambientales de los campesinos.

Ante esta grave crisis se ha hecho necesaria una reforma agraria que no sólo solucione el problema de la repartición de la tierra sino que brinde condiciones de vida digna a los campesinos. En la actualidad, la política de tierras en Colombia ha servido más para generar un gran conflicto administrativo y de tipo fiscal al estado y no para solucionar los problemas de los campesinos.

En materia constitucional, la carta política actual en tres de sus artículos habla de condiciones de vida digna para los campesinos, protección del medio ambiente y buenas condiciones para la producción agrícola, todo esto enmarcado en el derecho que tenemos todos los colombianos a la igualdad.

La reforma agraria en Colombia

En Colombia existen problemas de desigualdad en la propiedad de la tierra y sobreutilización de la misma. El coeficiente de Gini para la propiedad de la tierra en Colombia está alrededor de 0.77 [1], lo cual es bastante alto. Y esto es debido a la subutilizacion de la tierra en Colombia: sólo 30% de las tierras dedicadas a cultivo explotan totalmente su potencial. La alta concentración en la propiedad, la utilización deficiente, el desempleo rural y la pobreza han demostrado la necesidad de una reforma agraria desde comienzos del siglo 20.

La ley 200 de 1936 es conocida como el primer intento serio de realizar una reforma agraria y fue el resultado de una concertación con el movimiento campesino en auge. Elementos importantes de la ley eran la creación de jueces especiales para dirimir conflictos de tierra, la introducción del concepto de la función social de la tierra y la figura de extinción de dominio.

A pesar de su reducida aplicación por la fuerte resistencia que encontró, la Ley 200 creó las bases conceptuales de la reforma agraria. Con la Ley 100 de 1944 se buscaba anular los posibles efectos de la Ley 200, declarando de conveniencia pública los contratos de aparcería y, con ello, la sujeción del campesino al terrateniente.

Entre 1946 y 1957, durante la Violencia, fue liquidada la confederación campesina e indígena que había liderado en los decenios pasados la lucha por la tierra.

La Ley 135 de 1961 era producto tanto de presiones sociales internas que habían que conjurar después de la Violencia, como de presiones internacionales, como, por ejemplo, la Alianza para el Progreso. Con ella fue creado el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), que buscaba obligar a los terratenientes a modernizar sus explotaciones y permitir un uso más adecuado de la tierra bajo pena de extinción de dominio.

La dirección del proceso de reforma de la junta directiva del Incora estaba altamente politizada y contaba con una escasa participación campesina.

En 1967 se empezó con la organización de todos los usuarios de la reforma agraria, constituyendo así la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), utilizada por el presidente Lleras Restrepo como factor de presión para llevar a cabo su reforma agraria, que tomó forma con la Ley 1 de 1968, que facilitó los tramites, hizo énfasis en los predios inadecuadamente explotados y en la entrega de tierra a los aparceros que la trabajaban.

Con la reforma agraria de los años 60 se intentaba mantener una estructura doble de la tenencia de la tierra a partir de la modernización del latifundio improductivo, que buscaba abrirse paso al desarrollo capitalista en el campo, y la constitución de unidades agrícolas familiares con el fin de ampliar el mercado interno, pero que en la practica resultaron ser minifundios inviables que perpetuaron la pobreza de los campesinos.

En 1972, bajo el gobierno de Misael Pastrana, se inició con el acuerdo de Chicoral una contrarreforma agraria, y desde entonces se ha apoyado sobre todo la gran propiedad como fundamento del desarrollo, dirigiendo el crédito hacia los empresarios agrícolas. La reforma agraria fue declarada terminada, y en lugar de crédito había sólo programas de asistencia técnica que se dirigían a los minifundistas.

La Ley 4 de 1973 incluía una serie de criterios para la clasificación de los predios con el objetivo de expropiación, que designaba casi cualquier predio como adecuadamente explotado, y cuyos complejos trámites diluyeron la posibilidad de hacer una reforma agraria.

Con la Ley 6 de 1975 se legalizó de nuevo la aparcería, pero a pesar de buscar la modernización de las relaciones entre propietario y aparcero, el principio de sujeción del trabajador se mantuvo. En este año se impuso el programa de Desarrollo Rural Integrado, pero no fue concebido como un complemento de la reforma agraria, sino como su sustituto y además resultó ser insuficiente y no logró cambiar de manera sustancial la situación del campesinado.

Durante varios años no se volvió hablar de reforma agraria. A partir de 1982, sin embargo, con la Ley 35 y el Plan Nacional de Rehabilitación se volvió a retomar la cuestión agraria, pero bajo otro esquema: la compra de tierra a precios de mercado y su venta a campesinos beneficiarios.

Después de tres proyectos que no fueron aprobados por el Congreso, en 1988 se aprobó la nueva Ley 30 que formalizaba la compra de tierra a precios de mercado. De esta manera se quería vencer la resistencia de los terratenientes, y efectivamente las adquisiciones del Incora alcanzaron niveles nunca antes vistos. Sin embargo ese procedimiento de reforma agraria está limitado por las restricciones presupuestales, de modo que la reforma siguió siendo marginal.

“Puede afirmarse, siguiendo a Antonio García [1970, 1982], que la reforma agraria en Colombia ha tenido carácter marginal: se ha tratado de una reforma dirigida a mantener el statu quo del complejo latifundio o minifundio, con concesiones a la mediana propiedad, a través de la canalización de las presiones sobre la tierra hacia las fronteras agrarias. Además, se ha privilegiado la titulación de baldíos y afectado las tierras del interior solamente en forma ligera, cuando lo ha exigido la confrontación social” [2].

Políticas actuales de tierras

Los tres programas gubernamentales más importantes en el mercado de la tierra han sido:

1. Titulación: Lo que se busca con este tipo de programas es aclarar los derechos de propiedad. La principal meta es otorgar títulos de propiedad a aquellos hogares que vienen haciendo uso de la tierra y que no tienen un documento formal que establezca la tenencia legal de la propiedad. El registro de dichos títulos permite el acceso a mayor información por parte del estado, que permite, a su vez, aumentar la base de recolección de impuestos y mejorar los planes de uso de la tierra a nivel local. En Colombia la mayoría de los pequeños propietarios carecen de título de propiedad, cosa que no ocurre con los medianos y grandes latifundistas, sin dejar atrás la ilegal apropiación de los grupos paramilitares de las tierras productivas de los campesinos.

2. Zonas de Reserva Campesina (ZRC): La frontera agrícola se expande cuando las oportunidades de supervivencia son pocas. Esto se ve en gran medida a raíz del conflicto social y armado por el que atraviesa nuestro país. Las minorías afectadas migran hacia zonas que en muchas ocasiones son ambientalmente frágiles y con alta posibilidad de desastres naturales. Lo que se busca con las ZRC es fomentar y estabilizar la economía campesina en zonas de colonización, controlando no sólo la expansión fronteriza sino también asegurando una mayor participación de las comunidades rurales.

3. Reforma agraria: Ha sido la forma principal de intervención en el mercado de la tierra. Debe ser una política estructural que busque una mejor distribución de la propiedad de la tierra, promoviendo mayor eficiencia en los patrones de uso de los suelos y un cambio en la estructura de distribución de las tierras con potencial de uso agropecuario, esto debe ir mas allá de la búsqueda de una división mas equitativa de la tierra. En nuestro país, programas rurales que no han incluido cambios en la tenencia de la tierra se han tomado como sustitutos de reforma agraria. Esto refleja la ineficacia del Incora y dando como resultado su reforma transformándose en el actual Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder).

Estatuto de Desarrollo Rural y Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos

El gobierno colombiano, haciendo caso a las recomendaciones del Banco Mundial, ha creado el Estatuto de Desarrollo Rural, que a grandes rasgos tiene tres grandes objetivos:

1. El Estatuto de Desarrollo Rural compila todas las normas sobre reforma agraria. Se compilan 14 leyes, 5 decretos leyes y 27 decretos que están vigentes, de las cuales la mayoría dejan en situación de vulnerabilidad a la población rural, puesto que no les ofrece garantías ni soluciones al problema de la pobreza en el campo.

2. Viabilizar el subsidio para proyectos agrarios, en los cuales habrá un proceso de convocatorias públicas abiertas, con el fin de otorgar el subsidio a los proyectos más rentables. Esto nos indica que los campesinos pobres y sin tierra no tienen la menor posibilidad de acceder a un crédito para trabajar la tierra, quedando sin posibilidades de comercializar productos y menos de garantizar su seguridad alimentaria.

3. Modernizar y reformar el Incoder para que funcione de manera más transparente, eficiente, equitativa y progresiva. A través de la historia de esta institución se ha demostrado que no ofrece una clara posibilidad de repartir la tierra equitativamente a los campesinos, por lo tanto su funcionamiento gira en torno a la lógica de que la tierra no es para quien la trabaja sino para el latifundista que la acumula de manera exagerada.

Lo referido al sector agropecuario en el tratado de libre comercio con Estados Unidos (TLC), en su capítulo de acceso a mercados, establece la liberación completa de las importaciones agropecuarias hacia Colombia en el curso de pocos años. Esto limitará en materia grave la capacidad de Colombia para alimentar a sus habitantes con su producción agraria y generará mayor miseria en el campo, con sus secuelas de inestabilidad social, violencia y cultivos de uso ilícito.

En Colombia el TLC ofrece un panorama de futura miseria para los campesinos. En relación con los subsidios en nuestro país, los campesinos no tienen tierra, y sí pocas posibilidades de obtener un crédito. En estas condiciones es difícil y casi imposible entrar a competir con agricultores de un país como Estados Unidos, donde reciben casi el 70% de subsidio para su producción agrícola, además de los privilegios que tienen en el sistema financiero. De igual manera, las cosas en Colombia respecto a la apertura económica siempre se han hecho al contrario, en esta ocasión aprobando el TLC antes de aprobar un sistema de amortiguación a los efectos del TLC, como se hace ahora con el “Proyecto Agro Ingreso Seguro”.

Conflicto social y armado, movimiento campesino y la reforma agraria

Nuestro país ha sufrido varios periodos de violencia, en los siglos 19 y 20. La mayoría se han dado por el problema de la tenencia de la tierra. Desde la mitad del siglo 20, los campesinos han sufrido de una aguda pobreza y violencia estatal. Todos estos factores han conducido a que en muchas ocasiones los campesinos tomen las armas en defensa de sus vidas, bienestar social y económico.

La tendencia hacia la concentración de la propiedad territorial, apoyada en la violencia estatal y terrateniente, ha ampliado sus límites al control de los territorios estratégicos pretendiendo así control de la tierra, de las aguas y otros recursos, como los mineros y áreas para futuros desarrollos viales y energéticos como megaproyectos.

La expansión del conflicto se ha profundizado en torno al control de territorios estratégicos por parte de grupos paramilitares, y esto ha generado el desplazamiento de comunidades enteras. A esto se le suma la práctica de liquidar organizaciones campesinas y a los opositores políticos, utilizando esto como mecanismo de hegemonizacion política y control estatal. La agudización de las confrontaciones bélicas en Colombia ha generado una fuerte reacción de los movimientos sociales que exigen la solución negociada al conflicto para llegar a una paz sostenible con justicia social.

Es urgente contar con una propuesta de paz de largo alcance concebida en términos de una política de estado que trascienda los límites de una administración.

Para los campesinos hablar de reforma agraria significa terminar con una estructura que a través de la historia ha subordinado sus vidas, cultura e intereses, para decidir por primera vez en la historia de Colombia como sujetos sobre su destino como comunidades campesinas.

En la actualidad conocemos el ejemplo de varias asociaciones campesinas como la Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra, la Comunidad de Retorno al Cacarica, la Asociación Campesina del Catatumbo, la Asociación Campesina del Valle del Río Güéjar, la Asociación Campesina de Arauca y la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, entre otras.

Los campesinos buscan un modelo de desarrollo que considere la economía campesina como elemento central, sin negar la utilidad y necesidad de la agroindustria y de formas de explotación a gran escala. La propuesta parte de la base de que un campesino es un productor mucho más eficiente que el gran terrateniente.

La producción campesina tiene varias ventajas frente a la producción a gran escala, puesto que pueden proveer todo el tiempo productos frescos y baratos, garantizando un abastecimiento continuo cerca de los mercados.

El productor campesino sufre de dos grandes limitaciones: la falta de capital y la falta de tierra, lo que le impide aumentar la productividad, que sumado a su lógica de producción de subsistencia y pequeños excedentes, lleva a pensar que es ineficaz y no responde a los incentivos del mercado [3].

Pero todo esto se puede superar con la asistencia apropiada y con la formación de cooperativas para la obtención de servicios y con el fin de reducir los costos. Los campesinos no quieren la prescripción del estado actual porque significa la agudización de la pobreza.

En la actualidad los campesinos sufren sobre todas las brutalidades de la guerra y una contrarreforma agraria sin precedentes. El Plan Colombia facilita los recursos y hasta cierto punto el marco legal de esta reforma, impulsando con capital extranjero proyectos intensivos en capital a favor de los hacendados que nada tienen que ver con el modelo de desarrollo alternativo propuesto.

Por ello los campesinos luchan en primera instancia por la solución negociada del conflicto que termine con esta contrarreforma violenta. En el ámbito legal luchan contra expropiaciones violentas que hacen especuladores y transnacionales. Los campesinos proponen la aplicación de la expropiación por vía administrativa de las fincas necesarias para la reforma agraria y la extinción de dominio sobre aquellas tierras actas para agricultura que estén siendo desperdiciadas.

Las ZRC son un pequeño paso hacia la superación de la restricción del comercio y la concentración de la tierra. Por eso los campesinos exigen el establecimiento de cientos de ZRC donde se adelanten medidas de reforma agraria.

Las exigencias más claras de las organizaciones campesinas son: redistribuir el latifundio, cerrar la frontera agrícola, dar un uso técnico al suelo, reubicar a los colonos asentados en áreas frágiles, acabar con los cultivos de uso ilícito, incentivar y proteger la economía campesina y agropecuaria de acuerdo con los intereses de la nación, lograr una producción limpia de químicos e incrementar la organización social y empresarial de las comunidades para una verdadera participación, exigiendo junto a ello la salida política al conflicto y el respeto a todos sus derechos constitucionales.

[1] CEDE. Medición del impacto de un programa de reforma agraria en Colombia. 2005.

[2] http://www.kus.uu.se/CF/Cuaderno_no1.pdf

[3] Mario Valderrama y Héctor Mondragón, “Desarrollo y Equidad con Campesinos”, OP.CIT, PP 2 y 38